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Il ruolo della partecipazione

Per una sua corretta applicazione la procedura di VIA, pur nelle differenti applicazioni previste nei vari paesi, prevede tra i principali requisiti la stretta integrazione tra funzioni tecnico-scientifiche e funzioni di partecipazione delle comunità coinvolte. La funzione tecnico-scientifica, infatti, non esaurisce il ruolo della VIA, in quanto questa procedura, per costituire un valido supporto alla decisione, deve raggiungere due fondamentali obiettivi:

La partecipazione costituisce allora un passaggio indispensabile attraverso cui individuare gli elementi conflittuali nella valutazione di priorità e di importanza degli impatti.

Una VIA partecipata ed efficace favorisce l'approvazione del progetto, e riesce a interagire con la comunità interessata, servendosi delle osservazioni anche come fonte di individuazione di alternative, modificando (se necessario) il progetto, costruendo (se possibile) consenso consapevole, comunque rendendo espliciti i motivi degli eventuali conflitti.

Con il termine "partecipazione" si intende qui l'allargamento delle operazioni di valutazione dall'ambito tecnico degli addetti ai lavori a quello della società civile interessata alle iniziative in questione. Evidentemente tutto questo ha una valenza specifica: in generale infatti la partecipazione è assicurata dall'ordinamento politico, che prevede sempre forme democratiche di delega da parte dei cittadini ai loro rappresentanti eletti, cui spetta la responsabilità di operare le scelte e di assumere le decisioni in nome della sovranità popolare. L'interesse collettivo, sotto questo profilo, è dunque espresso interamente nei pronunciamenti degli organi elettivi e non occorre altro per legittimare la "giustezza" delle loro decisioni.

Nello specifico la partecipazione di altri soggetti (oltre a quelli ufficiali di cui sopra) alle operazioni di VIA ha un ruolo particolare, esattamente come si verifica nel campo della pianificazione urbanistica, dove si formalizzano procedure di raccolta e discussione delle "osservazioni" dei cittadini in merito ai progetti, peraltro normalmente già adottati, cioè votati dagli organi eletti.

Nelle procedure di VIA la partecipazione ha un duplice scopo. Per un verso essa serve ad assicurare la piena consapevolezza da parte di tutti delle iniziative in atto e della loro natura, al fine di raccogliere il maggior numero possibile di contributi all'analisi, comunque formalizzati. Assicurata altrimenti la democraticità dei modi con i quali si arriva alle scelte (e cioè mediante i pronunciamenti degli organi elettivi), si tratta qui di arricchire i contenuti delle azioni e degli interventi, da un lato, e dei caratteri ambientali dall'altro, mediante approcci eventualmente diversi da quelli assunti nella progettazione e nell'analisi del contesto ambientale, ma sempre e comunque attraverso ragionamenti argomentati e proposte motivate. Poiché non ci si muove in ambito politico, il terreno su cui appoggiare tali ragionamenti e proposte non può che essere quello tecnico.

Per un altro verso, e sempre sul terreno tecnico, scopo della partecipazione è di dare sostanza alla valutazione stessa, che abbiamo già visto essere impregnata in ogni sua fase di soggettività, sia per quanto riguarda la determinazione dei bisogni da soddisfare mediante gli interventi proposti, sia per quanto concerne la specificazione dei valori relativi da attribuire ai vari fattori che entrano in gioco e ai diversi impatti delle opere previste sui caratteri ambientali. Da questo punto di vista la partecipazione non è solo un'esigenza di completezza degli studi, ma soprattutto una necessità implicita nella natura non solo scientifica della valutazione, la quale (va ricordato) serve a poter fare delle scelte sulla scorta di determinate ipotesi confrontabili, da verificare appunto in termini di aderenza ai sistemi di valori che realmente operano nella società.

Gli esiti della partecipazione sono sostanzialmente due. La sua prima finalità, assicurare consapevolezza, produce anzitutto informazione tecnica alla collettività interessata. La seconda, dare sostanza, comporta la possibilità di tarare il sistema di misura adottato nella valutazione, con due distinti effetti a seconda del momento in cui la taratura avviene: modifica o annullamento dell'azione proposta, degli interventi e delle opere relative, se si è a livello di studi di fattibilità o (molto meno convenientemente) di progetto di massima; oppure perfezionamento dei provvedimenti di mitigazione per gli impatti negativi residui, se si è a livello di progetto di massima o (molto meno efficacemente) di progetto esecutivo.

Visti i suoi scopi e la sua natura, nonché gli esiti che se ne attendono, oggetto essenziale della partecipazione sono:

La partecipazione deve contribuire alla scelta delle alternative (generali in prima battuta, di dettaglio esecutivo in seconda, separando nettamente i due momenti) e alla precisazione del sistema delle misure e dei pesi che intervengono nella valutazione (in prima e seconda battuta, come sopra) nonché dei limiti del loro impiego.

Da quanto visto sopra, si conferma l'opportunità di collegare anche la partecipazione al procedere e al progressivo perfezionarsi della valutazione, e cioè al definirsi dell'iniziativa da un lato (studio di fattibilità, progetto di massima, progetto esecutivo) e dell'analisi finalizzata del contesto dall'altro (con la medesima sequenza). L'ideale sarebbe una sorta di "partecipazione progressiva", che si differenzia sia per forma che per contenuti man mano che la valutazione procede, iniziando fin dalle prime fasi del processo.

La soluzione di indirizzo più ragionevole appare quella di dividere in due la materia, a seconda di ciò che si valuta, ovvero un piano o un progetto. Nel primo caso, assumendo che la VIA avvenga nel corso della formulazione del piano stesso, la questione della partecipazione consisterebbe in un arricchimento delle procedure già vigenti in campo urbanistico (osservazioni e controdeduzioni, sempre motivate con ragioni tecniche di interesse pubblico) sul versante ambientale, attraverso riforme e integrazioni degli organi che intervengono nella formulazione dei giudizi (commissioni, uffici tecnici urbanistici e simili).

Quando invece si tratta di progetti di opere, una partecipazione "in progress" appare tecnicamente più difficile. Ricordandone gli scopi, basterebbe assicurare almeno due momenti di partecipazione, diretti ad ottenere risultati distinti. Il primo momento, a livello di studio di fattibilità, per le opere i cui caratteri tecnici verranno definiti per gradi, è quello delle decisioni di carattere generale circa l'azione proposta e l'intervento programmato o la determinazione di eseguire un progetto standard o in qualche modo definito a priori (quando si tratta cioè di decidere se fare o no l'intervento, ovvero di stabilire quale indirizzo vada seguito per la sua esecuzione). Il secondo e ultimo momento è quello delle scelte tecniche di dettaglio circa i particolari dell'opera, a livello dunque di progetto

esecutivo, con i provvedimenti di mitigazione che esso può e deve contenere.

Ma chi "partecipa" nella partecipazione? In linea di principio tutti i soggetti interessati, il che significa (visti anche gli scopi citati) la cittadinanza non in quanto aggregato politico, bensì in quanto portatrice di ragioni tecniche. Questi soggetti sono dunque chiamati a pronunciarsi tecnicamente, nelle forme più libere. Ciò avviene in un primo tempo sulle problematiche generali sia dell'iniziativa in questione sia dell'ambiente interessato, per guidare appunto le scelte generali; in un secondo tempo sulle questioni di dettaglio ulteriori e conseguenti, senza ovviamente rimettere in discussione le scelte generali già fatte nel momento precedente.

La legge specifica come, formalmente, si codifica la procedura di partecipazione. In ogni caso, ciò che conta è che, sia a livello generale che a livello di dettagli esecutivi, chi partecipa sia adeguatamente informato di ciò che si vuole sottoporre al suo parere (la natura e i caratteri dell'intervento da un lato e quelli del contesto dall'altro, con le relative interferenze o impatti negativi e positivi, così come essi sono stati evidenziati dagli addetti ai lavori) e possa essere certo non solo di potersi esprimere, ma anche del fatto che il suo contributo verrà considerato nel procedere della VIA.

Tutto ciò comporta non solo l'impiego di avvisi su quotidiani o altri media, perfezionando la qualità del contenuto informativo e adottando strumenti di comunicazione diretta verso soggetti specifici, ma in generale l'adozione di un linguaggio detto "non tecnico" negli atti ufficiali, pur sottolineando che nella VIA la partecipazione ha senso pur sempre in ambito tecnico. L'espressione va quindi intesa come "in parole povere", sciogliendo cioè nel linguaggio corrente le difficoltà e le astrusità di quello tecnico-scientifico nel quale sono di norma redatti sia i progetti che gli studi ambientali, mai però a scapito dei contenuti essenziali.

Si pone qui nuovamente un problema di metodo, nonché di principio: passare da un linguaggio all'altro comporta sempre delle difficoltà di traduzione che lasciano ampio spazio di manovra all'interprete, cioè in definitiva, ulteriori gradi di discrezionalità nella VIA. Questo fatto è visto con preoccupazione soprattutto in una fase dove le valenze soggettive, inerenti i giudizi di valore, hanno una funzione essenziale. In realtà, anche i modi di semplificare i termini della questione che sono stati utilizzati nella divulgazione (che è la premessa della partecipazione) vanno resi noti e suscettibili di discussione, occorrerà dunque:

Tutto ciò porta a pensare con favore alla presenza di una sorta di "arbitro", con il compito di garantire che le questioni sul tappeto della partecipazione siano proprio quelle attinenti l'iniziativa da discutere e il suo giusto contesto ambientale, a prescindere dalla forma semplificata della loro presentazione "in parole povere".

Qualunque sia la modalità stabilita per la partecipazione e il livello nel quale si attiva, è bene che essa sia in qualche modo organizzata e gestita responsabilmente (previa analisi dei suoi caratteri significativi) da un soggetto specifico, diverso sia da quelli che direttamente o indirettamente propongono o promuovono l'azione e l'intervento, sia da quelli che ne hanno valutato gli effetti sul contesto ambientale. Al contempo questo "organizzatore della partecipazione" deve offrire a tutti i partecipanti (gli attori da un lato, la cittadinanza dall'altro) le garanzie di competenza scientifica e tecnica che ciascun caso richiede. Tale soggetto può essere una persona o una istituzione: ciò che conta è che a suo carico siano tutti gli atti partecipativi previsti dalla legge, in ogni circostanza, e in particolare il compito di trarre le conclusioni di questa specialissima fase della VIA, rispetto alle finalità di cui si è detto all'inizio.

In particolare, la sua relazione finale deve esprimersi sulle alternative discusse e sui valori emersi, nonchè sui modi e contenuti della divulgazione, ed è diretta sia al pubblico in genere che agli specifici operatori della VIA, i quali dovranno tenere conto di queste conclusioni nel procedere con la progettazione e con le successive fasi della VIA stessa.

Per individuare i passaggi chiave di integrazione tra funzione tecnica-scientifica e partecipazione è necessario articolare la procedura come un susseguirsi di fasi, in modo da individuare le possibili funzioni della partecipazione nei diversi momenti del processo.

Un programma di partecipazione dovrebbe comprendere i seguenti aspetti:

a. identificazione del pubblico, come momento fondamentale per prevedere l'entità, la distribuzione e le possibili aggregazioni dei soggetti da coinvolgere;

b. informazione del pubblico, elementi importanti da considerare, tecniche di presentazione dei documenti, suggerimenti per il rapporto con i mezzi di informazione e metodi per la ricezione delle informazioni provenienti dal pubblico;

c. coinvolgimento del pubblico, presentazione delle principali modalità di coinvolgimento e indicazioni sulla loro efficacia in funzione di obiettivi posti, e presentazione di possibili strategie da utilizzare per la soluzione dei conflitti;

d. metodi di analisi dei commenti del pubblico, presentazione di tecniche utilizzabili per l'analisi dei risultati delle campagne di partecipazione.

In particolare, nel progettare una campagna di informazione del pubblico è necessario considerare attentamente le esigenze dei diversi settori di pubblico e quindi individuare differenziate forme di comunicazione. Fin dalle fasi preliminari bisogna identificare tutti gli enti che hanno competenze sull'intervento, informarli tempestivamente dell'avvio della procedura e predisporre il coordinamento in vista dell'assemblea di concertazione.

Una serie di azioni che potrebbero supportare utilmente un programma di partecipazione sono le seguenti:

Nella Tabella 1 sono messi a confronto i principali strumenti per l'informazione ed il coinvolgimento del pubblico in termini di efficacia (ovvero di quote di popolazione raggiungibili), di livelli di ritorno di informazione, di possibilità di trattare argomenti specifici e di grado di interesse tra le parti.

Tabella 1

Strumenti per l'informazione ed il coinvolgimento del pubblico

("Metodologie per promuovere e gestire l'informazione e la partecipazione pubblica nella procedura di VIA",
Ricerca promossa da Regione Lombardia)

Tecnica Quota di Interazione Ritorno di Possibilità di

popolazione tra le parti informazione trattare argomenti

raggiungibile specifici

Strumenti per l'informazione

Illustrazione dell'intervento

Studio di Impatto B B B E

Opuscoli M B B E

Supporti visivi M B B M

Mostre E B B M

Visite guidate B E E E

Utilizzo di mezzi di informazione

Conferenze stampa B B B E

Comunicati stampa M B B M

Pubblicità E B B B

Inserti redazionali M B B M

Servizi giornalistici M B B E

Indagine sul campo

Indagini sociologiche M E E E

Interviste B E E E

Strumenti per il coinvolgimento

Incontri con altri enti coinvolti B E E E

Riunioni pubbliche M M M B

Udienze pubbliche M B M B

Difensori degli interessi del pubblico B E M E

Sportelli informativi B M B M

Gruppi di lavoro congiunti B E E E

Workshop B E E E

Gruppi di consulenza B E E E

Sistemi aperti B E E E

Metodo Delphi B E E E

Gruppi di discussione B E E M

Gruppi di esperti B M E E

Linee telefoniche dedicate M E E M

Giochi di simulazione B E E E

Assistenza tecnica B E E E

Negoziazione M E E E

B = basso

M = medio

E = elevato

 

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