| Capitolo 6 | La fase di valutazione |
6.1 Gli scopi della valutazione da parte del proponente
6.2 Le scale di giudizio e le funzioni di utilità
6.3 La determinazione dell'importanza delle risorse: la ponderazione
6.4 Altri aspetti della valutazione
6.5 I bilanci ambientali
6.1 Gli scopi della valutazione da parte del proponente
La fase di valutazione è il momento in cui si passa da una stima degli impatti previsti sulle diverse componenti ambientali, misurati ognuno secondo appropriate misure fisiche o stimati qualitativamente, a una valutazione dell'importanza che la variazione prevista per quella componente o fattore ambientale assume in quel particolare contesto.
Si tratta di definire i criteri in base ai quali si può affermare che un impatto è più o meno significativo per l'ambiente oggetto di studio. Per far sì che il passaggio sia il meno arbitrario possibile occorre che i criteri di cui sopra vengano chiaramente esplicitati: ad esempio, per un progetto che modifica la qualità delle acque superficiali dovrà essere precisata la scala di qualità del corpo idrico utilizzata come riferimento (anche se si tratta di giudizi di tipo qualitativo) e la sua fonte (normativa, letteratura, altri studi, ecc.).
Poiché le componenti dell'ambiente non hanno un eguale valore sia in generale che in rapporto alle specifiche caratteristiche, dotazioni e funzioni dell'area oggetto di studio, occorre che sia precisata l'importanza relativa attribuita alle singole componenti. Tale importanza può essere espressa mediante scale qualitative, ordinali, o attraverso un vero e proprio bilancio di impatto ambientale, con stime di impatto numeriche.
La fase di valutazione è molto delicata: occorre predisporre tutti gli elementi affinché i responsabili amministrativi e politici siano in grado di giungere alla decisione finale. In questa fase, inoltre, si verifica una interazione fra proponente e autorità competente. Devono quindi essere definiti con chiarezza i rispettivi compiti.
Il proponente deve predisporre la fase valutativa dello studio in modo da permettere all'autorità competente di verificare l'attendibilità delle valutazioni effettuate e delle ponderazioni utilizzate, nonché di farle variare per analizzarne la sensibilità. Non appare opportuno che lo studio del proponente si arresti alla stima fisica degli impatti, lasciando all'autorità competente il compito di istruire la fase valutativa; è bene invece che il proponente stesso si assuma l'onere di quantificare gli effetti globali di impatto del progetto, secondo una metodologia che consenta però all'autorità competente di effettuare proprie autonome valutazioni.
Il processo di formazione dello Studio di Impatto Ambientale deve quindi:
Il metodo utilizzato deve consentire di verificare come si è giunti alla valutazione finale e come valutazioni diverse degli impatti o delle ponderazioni attribuite alle risorse possano far variare il risultato: deve cioè essere presentata un'analisi di sensitività dei risultati riutilizzabile anche dall'autorità competente.
Sarebbe opportuno che la documentazione fornita sia corredata da un supporto informatico che consenta un agevole trattamento delle informazioni nelle diverse fasi del processo valutativo. Tutte le fasi del lavoro devono comunque essere facilmente ripercorribili; le stime, le trasformazioni di scala (con le relative scale utilizzate), gli schemi di ponderazione e le ponderazioni effettuate devono essere trasparenti. In sintesi, tutta la fase di valutazione dev'essere realizzata in modo da consentirne un uso flessibile e aperto.
Occorre che il SIA presentato dal proponente individui ed analizzi le alternative "ragionevoli" del progetto in questione: il fatto che vengano analizzate più alternative costituisce un elemento essenziale nel giudizio sulla qualità dello studio.
E' possibile tuttavia che il SIA non contenga alternative, perché secondo il proponente non ne esistono di ragionevoli. In tal caso è opportuno che si tenti di generare delle alternative nel momento della valutazione, attraverso un processo interattivo tra autorità competente e proponente che permetta di identificare le principali varianti sugli aspetti più controversi del progetto e su quelli che presentano maggiori problemi dal punto di vista ambientale.
La generazione di alternative può naturalmente essere avviata dall'autorità competente anche quando ne siano già state presentate dal proponente, allorché appaia necessario integrarle o modificarne alcune (eventualmente raccogliendo segnalazioni esterne).
Il processo di valutazione (una volta identificato l'insieme delle alternative da considerare) può svolgersi per iterazioni successive, dapprima eliminando le alternative che risultano dominate interamente da altre, sia sul piano ambientale che su quello sociale ed economico, concentrandosi poi sulle alternative rimaste e procedendo a una nuova fase di valutazione con ulteriori eliminazioni, e così via fino ad identificare poche alternative su cui concentrare l'attenzione, il dibattito, la partecipazione e, infine, la decisione.
Questo processo interattivo fra proponente, autorità competente e attori sociali, appare preferibile all'altro in cui vengano rigidamente definiti, in sede tecnica e una volta per tutte, i criteri di significatività degli impatti e quelli di ponderazione.
Come già sottolineato, la fase tecnica della valutazione consiste essenzialmente in due passaggi:
n la definizione di una scala per gli impatti stimati, che comporta un giudizio sulla loro significatività in un certo specifico contesto;
n la definizione dell'importanza delle risorse impattate, che avviene mediante la fase di ponderazione o in altri modi.
Durante queste fasi va anche considerato il trattamento della variabile "tempo", cioè la reversibilità (a breve o a lungo termine) o irreversibilità dell'impatto.
6.2 Le scale di giudizio e le funzioni di utilità
La trasformazione di scala delle stime di impatto (a volte indicata anche, ma impropriamente, con il termine "normalizzazione") può produrre:
n numeri, il che avviene trasformando tutte le misurazioni effettuate in valori riferiti a una scala convenzionale (per esempio tra 0 e 1, dove 0 indica la qualità peggiore della componente ambientale considerata e 1 la qualità migliore; naturalmente si possono usare scale diverse, (0..5), (0..100); se invece si usa la scala (-1..+1), cioè si considerano impatti sia negativi che positivi, lo 0 corrisponde all'assenza di impatto, -1 all'impatto negativo massimo, +1 a quello positivo massimo, come mostrato in Tabella 6;
n valori ordinali o ranghi, il che avviene collocando le diverse alternative in ordine di importanza crescente o decrescente degli impatti (per esempio, di tre alternative avrà rango 1 l'alternativa migliore, rango 2 la seconda, rango 3 la terza; procedendo in questo modo per tutti gli impatti previsti, si potranno eliminare alcune alternative che appaiono dominate, cioè non migliori di almeno un'altra in nessun caso; si potrà poi, eventualmente, procedere ad una aggregazione di più impatti: il risultato sarà ancora un ordinamento per rango delle alternative);
n simboli o valutazioni qualitative, il che avviene classificando gli impatti con varie modalità (per esempio alto/medio/basso, positivo/negativo, molto alto/alto/medio/basso/molto basso) o con una simbologia grafica (per esempio, quadrato con dimensioni variabili per impatti positivi, cerchio con le stesse dimensioni per impatti negativi; si veda l'esempio della Figura 8).
Tabella 6
Esempio di scala numerica nell'intervallo (-3..+3)
("Valutazione ambientale e processi di decisione", A. Zeppetella, M. Bresso, G. Gamba)
 | ||
| Valore | Impatto | |
 | ||
|
0 -1 -2 -3 +1 +2 +3 |
nessun impatto alcuni impatti negativi individuabili, e mitigabili potenziali impatti negativi ambientali o economici impatto ambientale negativo rilevante (che può richiedere la riprogettazione dell'intervento) impatto positivo di rilevanza locale impatto positivo di rilevanza regionale impatto positivo di rilevanza nazionale |
|
Qualunque sia il metodo prescelto per effettuare la trasformazione da stime e misure disomogenee a valutazioni definite rispetto a una certa scala, occorre sottolineare che questo passo contiene già una notevole dose di soggettività ed è quindi opportuno renderlo trasparente, cioè precisare i criteri e i metodi in base ai quali si è effettuata la trasformazione: per esempio, se un dato impatto sull'inquinamento atmosferico è stato misurato in parti per milione, quale sarà il suo effetto nel determinare/modificare il livello di inquinamento atmosferico complessivo dell'aria? e l'aggiunta del progetto in quello specifico ambiente farà superare o no la capacità di carico complessiva dell'ambiente stesso?
Il fatto che la risposta a domande come quelle appena formulate possa anche essere di tipo qualitativo non riduce, ma anzi aumenta, la responsabilità dell'équipe di lavoro, che deve giustificare nel suo rapporto le ragioni che l'hanno spinta a considerare più o meno grave un impatto.
Si possono usare a questo scopo riferimenti diversi: le leggi e i piani innanzitutto, e poi le aspettative della popolazione, le caratteristiche naturali e/o storico-culturali dell'ambiente considerato (livello di sensibilità), lo stato attuale di compromissione (livello di carico), il livello a cui potrebbe insorgere un conflitto tra le attività produttive in un determinato ambiente (livello di criticità). In questo caso vanno accuratamente definiti concetti come sensibilità, carico, criticità, e altri eventualmente utilizzati nello studio.
Figura 8
Matrice di valutazione espressa mediante simboli
("Valutazione ambientale e processi di decisione", A. Zeppetella, M. Bresso, G. Gamba)
Quando si usano stime quantitative di impatto le trasformazioni di scala dovrebbero avvenire attraverso l'uso di funzioni di utilità che permettano di esplicitare il passaggio da una stima fisica dell'indicatore d'impatto a una misura di variazione della qualità del fattore ambientale considerato (o della sua utilità, quando si tratta di un fattore socio-economico). Per esempio si può passare dalla constatazione che il progetto diminuirà il numero di specie vegetali presenti in una foresta alla valutazione dell'incidenza che questa riduzione avrà sulla qualità della foresta stessa. In questo caso, sull'asse delle ascisse c'è la scala in cui è stato stimato l'impatto e su quello delle ordinate una scala normalizzata (ad esempio tra 0 e 1) di qualità del fattore considerato. La forma della funzione sarà determinato direttamente dagli esperti del gruppo di lavoro o potrà essere desunta dalla letteratura specializzata: si veda l'esempio in Figura 9.
Figura
9
Esempio di funzione di utilità
("Analisi dei progetti e
valutazione di impatto ambientale", M. Bresso, R. Russo, A. Zeppetella)
Qualora si disponga di un supporto informatico predisposto a questo scopo, è possibile scegliere la forma desiderata della funzione di utilità, verificarne graficamente la correttezza e deciderne eventuali modifiche nello stesso momento in cui si opera la valutazione. Ad esempio, se si ritiene che la qualità (o l'utilità) del fattore considerato diminuisca proporzionalmente all'aumentare dell'impatto, si utilizzerà una funzione lineare decrescente; se si ritiene invece che abbia un andamento prima crescente e poi decrescente si può scegliere una funzione "a campana", e così via. In sede di taratura, si può poi decidere di variare la forma della funzione utilizzata o di apportare qualche modifica minore (per esempio il punto in cui l'utilità comincia a decrescere).
In ogni caso, il supporto informatico dovrebbe consentire ai vari attori del processo valutativo di esprimere la propria opinione sulla relazione che intercorre tra l'interferenza fisica prodotta dal progetto su una componente dell'ambiente e la significatività dell'alterazione per quella componente.
6.3 La determinazione dell'importanza delle risorse: la ponderazione
Una volta effettuata la omogeneizzazione tra le varie stime di impatto attraverso la definizione di opportune scale di giudizio di differenti funzioni di utilità, si dispone di una matrice di valori che rappresentano le utilità (o disutilità) degli impatti di ciascuna alternativa di progetto su ciascuna risorsa o componente ambientale considerata. Tuttavia le risorse coinvolte non hanno tutte lo stesso grado di importanza per la collettività: di norma è quindi opportuno procedere ad una qualche forma di ponderazione degli impatti stimati.
Questa fase è in ogni caso necessaria quando si vuole effettuare una valutazione con scale numeriche di misura e con aggregazione in un punteggio finale, mentre quando non si procede a una aggregazione con un punteggio finale si potrebbero usare modi diversi dalla ponderazione per definire l'importanza delle risorse coinvolte.
L'attribuzione dei pesi può avvenire in modi diversi, purché le modalità stesse dell'attribuzione siano chiaramente specificate, così da essere ripercorribili ed eventualmente modificabili da parte del valutatore e, in generale, dei vari soggetti interessati al processo di valutazione.
Si potrà distribuire un ammontare fisso di pesi (ad esempio pari a 100) fra le diverse componenti ambientali considerate, motivando sinteticamente le ragioni della distribuzione effettuata. In questo modo viene determinato un ordinamento tra le alternative che è funzione dei pesi attribuiti. La scala di ponderazione potrà essere poi modificata (senza variare, però, il totale dei pesi attribuiti) permettendo così di verificare se e come il risultato varia al variare dei giudizi di importanza delle risorse, attribuiti soggettivamente. A questo scopo è utile un supporto informatico che consenta una rapida modifica dell'insieme dei pesi e il ricalcolo dei punteggi finali.
Per rendere meno soggettiva la valutazione delle risorse vengono spesso utilizzati schemi di giudizio predefiniti (si vedano i pesi della Tabella 7). Oppure le risorse possono essere classificate secondo le seguenti coppie di caratteristiche:
attribuendo poi 1 punto per ogni caratteristica "inferiore" nelle coppie di opposizioni (rinnovabile, comune, non strategica) e 2 punti per ogni caratteristica "superiore" (non rinnovabile, rara, strategica) e moltiplicando fra loro i punti assegnati alle tre caratteristiche: il totale (tra 1 e 8) è il peso da attribuire a quella risorsa. Per esempio una risorsa rinnovabile, rara e strategica, avrà un peso pari a 4 (si veda la Figura 10, in cui entra però anche la valutazione della significatività dell'impatto).
Un sistema di questo tipo potrebbe essere usato per stabilire sistemi di pesi differenti da parte dei diversi gruppi coinvolti in un processo di valutazione: si possono invitare i vari gruppi a classificare le singole risorse in base alle coppie di opposizioni indicate (o ad altre) giungendo così a determinare l'importanza delle varie risorse per ciascun gruppo.
Naturalmente i metodi di ponderazione nei quali vengono in qualche modo prefissate delle regole per la valutazione dell'importanza delle risorse possono essere di diverso tipo. Tutti presentano il vantaggio di organizzare meglio il momento valutativo, fornendo delle coordinate di riferimento ai partecipanti. Tali coordinate potrebbero però limitarsi a indicazioni tecniche come criticità, carico delle risorse, e così via.
Tabella 7
Indice N W F di qualità ambientale - USA 1970
("Indicators of Environmental Quality", W.A Thomas)
| |||
| Categorie | (1) Importanza realtiva | (2) Indice di qualità | (3) Punti EQ |
| |||
| Suolo | 30 | 78 | 23,4 |
| Aria | 20 | 34 | 6,8 |
| Acqua | 20 | 40 | 8,0 |
| Living space | 12,5 | 58 | 7,25 |
| Minerali | 7,5 | 48 | 3,6 |
| Vita selvaggia | 5 | 53 | 2,65 |
| Foreste-legno | 5 (100) | 76 | 3,80 (55,50) |
| (3) = (1) * (2) / 100 | |||
| |||
Figura
10
Schema per l'attribuzione dei pesi in una VIA
("Analisi dei progetti e valutazione del'impatto ambientale", M. Bresso, R. Russo, A. Zeppetella)
Tuttavia non è sempre indispensabile procedere alla ponderazione; essa può essere anzi difficile quando non si siano effettuate stime numeriche degli impatti. E' però sempre possibile ottenere qualcosa anche se sono stati utilizzati ranghi o simboli grafici. In particolare:
6.4 Altri aspetti della valutazione
Per creare un ordinamento tra le alternative si possono usare anche criteri diversi dalla ponderazione; come sempre i criteri dovranno essere chiaramente esplicitati. Vediamone alcuni.
In certe situazioni può essere utile un criterio prudenziale, ad esempio quello di scartare tutte le alternative che presentano, per almeno una componente dell'ambiente, l'impatto massimo (cioè la situazione peggiore).
Oppure quello di scartare le alternative che determinano la situazione peggiore per la risorsa ambientale considerata più rilevante. In questo modo si evita di mescolare nel punteggio finale (ottenuto con la ponderazione) risorse ambientali essenziali e risorse di scarsa importanza. Se, ad esempio, si deve scegliere fra le alternative di un progetto che attraversa una riserva naturale (o una zona umida protetta, o un complesso architettonico unico) si potrà porre la condizione di scartare comunque l'alternativa che risulta peggiore rispetto all'impatto su quella specifica risorsa, indipendentemente dagli impatti restanti.
Naturalmente è anche possibile rovesciare la condizione: selezionare cioè l'alternativa (o le alternative) che presentano la soluzione migliore per la conservazione di quella specifica risorsa e confrontarle poi con l'alternativa 0 o con le misure di mitigazione. E' infine possibile usare criteri misti: scartare la/le alternative peggiori rispetto ad una o più risorse e procedere con le restanti ad una normale ponderazione.
Nel corso della valutazione devono essere accuratamente evidenziati tutti i casi in cui le diverse alternative producono impatti che superano i limiti di guardia (ad esempio i limiti di legge per aria, acqua, rumore, ecc.), o producono effetti distruttivi su una risorsa, o superano la capacità di carico dell'ambiente stabilita secondo criteri scientifici e documentati. Di norma, insieme alla segnalazione (red flag) deve essere anche individuata una misura di mitigazione che consenta di riportare il parametro alterato entro i limiti di legge o quelli stabiliti come non critici. In alternativa, l'esistenza di red flags potrebbe costituire un motivo valido per scartare le alternative che presentano uno o più casi di questo tipo non mitigabili. Qualora il red flag non fosse mitigabile e si decidesse comunque di mantenere valida l'alternativa, andranno giustificate le ragioni per cui si ritiene che ciò sia opportuno (ad esempio, perché gli impatti su altre componenti rilevanti sono molto più bassi, o perché tutte le alternative presentano un numero non minore di red flags).
L'esame delle caratteristiche temporali degli impatti è sempre di grande importanza. Esse possono essere di tre tipi:
E' evidente che, a parità di intensità di impatto, l'importanza da attribuire alle tre durate degli impatti deve essere diversa. Per tenerne conto si può procedere in vari modi. Si può considerare nella stima dell'entità dell'impatto anche la sua durata temporale. Appare la soluzione più semplice, ma può dare origine a qualche perplessità nella "composizione": ad esempio, di quanto aumenta un impatto di intensità nota quando è anche irreversibile? e di quanto diminuisce quando è reversibile a breve termine?
Alternativamente si può segnalare semplicemente la prevedibile durata degli impatti con un sistema di simboli. Questa soluzione appare indicata quando si sia scelta una stima descrittiva o simbolica degli impatti (ad esempio, il cerchio potrà essere vuoto per impatti reversibili a breve termine, tratteggiato per impatti reversibili a lungo termine, pieno per impatti irreversibili). Si può invece incorporare la considerazione sulla durata temporale degli impatti nel sistema di ponderazione degli stessi (ad esempio, si potrà definire il punteggio attraverso una combinazione di scarsità/non rinnovabilità/strategicità della risorsa e durata temporale dell'impatto). Un esempio è costituito dalla Tabella 8, in cui i pesi sono attribuiti con un sistema di doppia ponderazione (orizzontale e verticale) con moltiplicazione fra peso di riga e di colonna.
In questo caso (come d'altronde in altri simili) si creano dei problemi per la valutazione delle risorse in sede di alternativa zero o di impatto nullo: infatti per evitare l'annullamento che deriverebbe da un peso zero sulle righe (quando cioè non vi è impatto) occorrerebbe attribuire sempre comunque un peso 1.
Come già esposto, anche quando il processo valutativo è stato realizzato con il massimo di rigore, trasparenza e partecipazione, è evidente che si tratta pur sempre di una fase della VIA fortemente caratterizzata da elementi di soggettività. Il peso che gli elementi soggettivi possono avere non è però sempre uguale. E' quindi opportuno effettuare alcune operazioni che consentano di meglio controllare l'elemento soggettivo della valutazione. Le principali sono:
Con il termine bilancio di impatto ambientale si intende una sintesi nella valutazione delle varie alternative, che si presenta come un bilancio fra impatti positivi e impatti negativi e che giunge quindi ad un risultato aggregato (un punteggio o qualcosa di analogo).
Quando si presenta un bilancio di impatto ambientale aggregato esso contiene impatti di segno opposto. Occorre perciò prestare attenzione alle compensazioni che si producono fra impatti positivi e impatti negativi, poiché è evidente come, in questo caso, diventi decisiva la sopravvalutazione degli impatti o la loro sottovalutazione.
Anzitutto è necessario presentare anche dei bilanci parziali per singola componente dell'ambiente (aria, acqua, suolo, economia locale, ecc.), in modo che sia facilmente identificabile (e modificabile) il peso di ciascuna componente nel determinare il risultato finale.
In secondo luogo vanno chiaramente definiti gli impatti positivi che si considerano, ricordando che non vanno compresi tra di essi quelli propri di impresa, ma solo quelli per la collettività e l'economia locale (in ambito ristretto). Non vanno altresì considerati gli impatti a una scala diversa da quella utilizzata, perché non attinenti in modo specifico al progetto. Un esempio è il beneficio che la collettività riceve dalla produzione di energia di una particolare centrale elettrica: questo beneficio riguarda "le centrali" in generale, e non solo quella in esame, e deve quindi essere eventualmente considerato nell'ambito della VIA di un piano di settore, come il Piano Energetico Nazionale, in cui anche gli effetti ambientali siano considerati a quella scala e siano proprio i benefici e i danni della produzione elettrica ad essere oggetto di valutazione, e non le singole realizzazioni.
In particolare, l'aspetto dell'identificazione dei benefici da considerare alla scala del progetto in esame è molto delicato. Nei casi dubbi, deve sempre essere giustificata l'inclusione o l'esclusione di alcune voci. Vanno comunque sempre segnalati gli impatti non compensabili o red flags. Per la trattazione di questo punto si rinvia a quanto detto in precedenza.
Occorre infine fare attenzione al trattamento delle misure di mitigazione nell'ambito del bilancio di impatto: occorre che sia chiaramente indicato se gli impatti sono considerati prima o dopo le eventuali misure di mitigazione previste. In ogni caso non possono essere considerate mitigazioni quelle che non siano a carico del proponente. Altre mitigazioni, a carico di pubbliche amministrazioni o di privati cittadini, anche se rimborsabili dal proponente (e a maggior ragione quando non lo siano), devono essere preventivamente concordate e definite. Tutte le mitigazioni, anche a carico del proponente, per poter essere inserite a modifica di qualche stima di impatto devono essere trattate allo stesso modo: cioè la riduzione di impatto prevista deve essere quantificata secondo la metodologia adottata nello studio (in questo caso il bilancio di impatto considera solo l'impatto residuo a seguito di mitigazione, che deve essere comunque specificamente indicata).
Non possono essere considerate mitigazioni le eventuali misure di compensazione proposte (siano monetarie o no), anche se sono accettate dai soggetti interessate: esse possono solo essere indicate e descritte.
